Zelf doen, samen doen, of uitbesteden?
Zeef A -Kan de gemeente het publieke belang als opdrachtgever voldoende behartigen?Als het publieke belang van een activiteit kan worden behartigd doordat de gemeente optreedt als opdrachtgever (sturing via contractvoorwaarden), dan is uitbesteden een mogelijkheid. Sturing via een contract is vooral mogelijk als de te leveren dienst of prestatie tevoren eenduidig kan worden omschreven. Het is uiteraard van het grootste belang dat de te leveren diensten of prestaties goed worden omschreven (in een contract of in een serviceniveau-overeenkomst). Als de gemeente invloed wil hebben op de totstandkoming van de producten en prestaties (beleid) ligt deelname aan een samenwerkingsverband meer voor de hand (zie hierna Zeef B).
Of uitbesteding ook zorgt dat een activiteit wordt uitgevoerd tegen lage(re) kosten, van hoge(re) kwaliteit is, en of uitbesteden ook zorgt dat de kwetsbaarheid van een gemeente gelijk blijft of – nog beter - wordt verkleind, moet vervolgens op gedetailleerde wijze worden onderzocht. Daarbij kunnen instrumenten als marktconsultaties, benchmarks en het opstellen van een business case / kosten-baten analyses worden ingezet. Wanneer deze toets gunstig uitvalt voor uitbesteden, zal nog moeten worden geschat wat de risico’s zijn. Daarbij dient niet louter naar financiële risico’s te worden gekeken, maar ook naar andere risico’s als reputatierisico’s.
Het uitbesteden van activiteiten kan op twee manieren: aan een private partij of aan een andere gemeente. Voor uitbesteding aan een private partij is het wel noodzakelijk dat er een markt van concurrerende aanbieders bestaat. Uitbesteding aan een andere gemeente is een mogelijkheid als er geen markt van private aanbieders is of als de uit te besteden activiteit tot het exclusieve overheidsdomein behoort (bijvoorbeeld het verlenen van vergunningen en dergelijke).
Zeef B - Is er een bestaand samenwerkingsverband waarbij zou kunnen worden aangesloten of zijn er geschikte partijen waarmee een nieuw samenwerkingsverband kan worden opgericht?Indien uitbesteden niet haalbaar is kunnen de mogelijkheden voor een samenwerkingsverband worden onderzocht: een bestaand of een nieuw op te richten samenwerkingsverband.
Aansluiten bij een bestaand samenwerkingsverband heeft een aantal voordelen. De samenwerking kan snel worden gerealiseerd, omdat geen nieuwe samenwerkingsorganisatie in het leven moet worden geroepen. Bovendien wordt samengewerkt met vaste samenwerkingspartners. Het voordeel van samenwerking met vaste partners is dat het spel van geven en nemen (de kern van succesvolle samenwerking) kan worden gespeeld. Een ander voordeel is dat de samenwerking overzichtelijk blijft: er ontstaat geen lappendeken van samenwerkingsverbanden met telkens andere gemeenten. Er kunnen echter redenen zijn voor de gemeente om voor een bepaalde activiteit met andere gemeenten dan de vaste partners te gaan samenwerken, bijvoorbeeld financiële redenen. Deze overwegingen zijn deels subjectief van aard. Toch kan het ook bij deze meer vanuit politieke motieven opgestelde voorstellen goed zijn om een analyse te maken van verschillen in kosten, kwaliteit, kwetsbaarheid en risico’s als gevolg van aansluiten bij een bestaand samenwerkingsverband.
Als geen geschikt bestaand samenwerkingsverband bestaat, kan een nieuw samenwerkingsverband worden opgericht. De schaal en de vorm van nieuwe samenwerking kan precies worden toegesneden op de aard van de activiteiten die moeten worden uitgevoerd. Ook dan geldt dat er voordelen en nadelen zijn om in zee te gaan met de partners waarmee al in ander verband wordt samengewerkt, maar dan in een nieuw verband. Een samenwerkingsverband met een gemeente of met gemeenten waarmee nog niet eerder is samengewerkt geeft grotere onzekerheid. Ook dienen mogelijke kosten, kwaliteit, kwetsbaarheid en vooral risico’s als gevolg van het oprichten van een nieuw samenwerkingsverband in detail worden geanalyseerd.
Grove Zeef
Fijne Zeef
Activiteit
1. Is er sprake van een publiek belang?
Zeef 1 – Is sprake van een publiek belang?
Het is goed om telkens opnieuw de vraag te beantwoorden of een activiteit wel een publiek belang dient. Activiteiten die geen publiek belang dienen, kunnen worden overgelaten aan de markt of maatschappelijke organisaties. Het antwoord op de vraag of een activiteit een publiek belang dient, is politiek van aard, en zal op verschillende momenten en op verschillende plaatsen verschillend beantwoord worden.
Het is goed om telkens opnieuw de vraag te beantwoorden of een activiteit wel een publiek belang dient. Activiteiten die geen publiek belang dienen, kunnen worden overgelaten aan de markt of maatschappelijke organisaties. Het antwoord op de vraag of een activiteit een publiek belang dient, is politiek van aard, en zal op verschillende momenten en op verschillende plaatsen verschillend beantwoord worden.
2. Zelf doen: wettelijke vrijheid?
Zeef 2 – Wettelijke vrijheidWetgeving (in het bijzonder de Gemeentewet en de Algemene wet bestuursrecht) beperkt de mate van vrijheid om activiteiten uit te besteden of in samenwerking uit te voeren. Als de wet bepaalt dat de gemeente bepaalde activiteiten zelf moet uitvoeren, stopt de toetsing. Het is dan vaak wel mogelijk om bepaalde onderdelen van een activiteit uit te besteden of samen te doen, bijvoorbeeld de voorbereiding of uitvoering van besluiten, maar niet de beslissingsbevoegdheid zelf.
3. Zelf doen: beleidsvrijheid?
Zeef 3 – BeleidsvrijheidZijn er bestuurlijke afspraken, vigerend beleid of lopende contracten die de mate van vrijheid ten aanzien van uitbesteden of samenwerken beperken? Als het antwoord op deze vraag ‘ja’ is, kan de toetsing worden gestaakt. Omgekeerd, als een contractperiode is afgelopen, biedt dat de gemeente de mogelijkheid om de wijze van uitvoering van de betreffende activiteit te heroverwegen.
4. Organisatiespecifiek?
Zeef 4 – OrganisatiespecifiekZijn de uit te voeren activiteiten organisatiespecifiek? Hiermee wordt bedoeld dat bepaalde activiteiten uniek zijn voor de eigen gemeente. In een dergelijk geval bestaan vrijwel geen marktpartijen waaraan de activiteit zou kunnen worden uitbesteed. Ook samenwerking met een of meer andere gemeenten voor de uitvoering van de activiteit, is dan geen optie. Wordt een dergelijke activiteit aangetroffen, dan ligt zelf doen in de rede.
5. Ontkoppelbaar?
Zeef 5 – OntkoppelbaarheidIs een bepaalde activiteit eenvoudig los te koppelen van andere activiteiten binnen de gemeente? Antwoord moet worden gegeven op de volgende vragen:
- Is de activiteit duidelijk te definiëren?
- Zijn andere activiteiten niet sterk afhankelijk van deze activiteit, zodat bij het eventueel uitbesteden ervan andere activiteiten niet meer ongestoord voortgang vinden?
6. Financieel- en/of kwaliteitsvoordeel en/of reductie van kwetsbaarheid bij (deels) uitbesteden of samenwerken?
Zeef 6 – Kosten, kwaliteit en reductie van kwetsbaarheid KostenDe kosten van zelf doen worden afgezet tegen de kosten van uitbesteding van de activiteit of samenwerking. Zijn de kosten van uitbesteden of samenwerken hoger dan wanneer de activiteit zelf wordt uitgevoerd, dan is zelf doen het antwoord. Onder kosten van het ‘zelf doen’ wordt ten minste begrepen: Materiaal-, personeel- (bestede directe uren), en afdelingskosten (o.a. doorberekening indirecte uren) en interne doorbelastingen (o.a. afschrijving materieel, kosten apparatuur, huisvesting).
Onder kosten van ‘uitbesteding’ of ‘samenwerking’ worden onder meer begrepen: integrale kostprijs externen en coördinatiekosten.
Kwaliteit
Ook wordt de kwaliteit die de eigen organisatie kan leveren afgezet tegen de kwaliteit die kan worden verkregen bij uitbesteden of samen doen. Is de kwaliteit bij uitbesteding of samenwerking lager dan wanneer de activiteit zelf wordt uitgevoerd, dan moet dat worden afgewogen tegen de omvang van de kostenvermindering.
Reductie van kwetsbaarheid
Tot slot wordt getoetst of de organisatie zich minder (of juist meer) kwetsbaar maakt door de activiteit buiten de eigen organisatie te plaatsen. Wordt de organisatie kwetsbaarder door het niet langer zelf uitvoeren van de activiteit, dan moet dat ook worden meegewogen.
Het toetsen van kosten, kwaliteit en reductie van kwetsbaarheid dient in onderlinge samenhang plaats te vinden. Hoewel deze drie aspecten zijn aangemerkt als ‘objectief criterium’ kunnen ze, bij afwezigheid van voldoende objectieve informatie, wel meer onzekerheden bevatten. Weging ervan is dan ook een politiek-bestuurlijk proces.
7. Risico's beheersbaar?
Zeef 7 – Risico’sWat zijn de risico’s, zowel positief (een positief risico kan als kans worden gezien) als negatief, verbonden met het uitbesteden van de activiteit? Hierbij kan (niet limitatief) worden gedacht aan: politieke risico’s: de gemeente blijft verantwoordelijk voor de uitvoering, maar heeft minder invloed op de wijze waarop de activiteit wordt uitgevoerd; het (on-)voldoende in huis houden van capaciteit voor calamiteiten en urgente klussen; het (on-)voldoende in huis houden van eigen expertise om de gewenste prestatie te formuleren en de geleverde prestatie te kunnen beoordelen; de (on-)mogelijkheid om de uitbestedingsbeslissing te heroverwegen in verband met de benodigde investeringen; in geding komen van goed werkgeverschap; mogelijke nadelige consequenties als gevolg van juridische gebreken in contracten met leveranciers en afhankelijkheid van leveranciers.
Bij de weging van risico’s dienen nadrukkelijk eerdere ervaringen binnen de eigen of bij andere gemeenten betrokken te worden. Waarom is in eerdere gevallen of elders uitbesteding van een activiteit of uitvoering van een activiteit in samenwerking heel goed gegaan, en waarom in andere soortgelijke gevallen juist niet? Zijn voldoende voorwaarden aanwezig om eerder of elders gemaakte fouten in dit nieuwe geval te voorkomen? Met welke eerdere uitbestedingen of samenwerkingstrajecten is dit voorgenomen besluit vergeleken? Zijn alle relevante lessen uit evaluaties – bijvoorbeeld ook van deze of andere Rekenkamers – meegenomen?
Tot slot is het goed om in het kader van risico-afweging te kijken naar de voorgenomen uitvoering en planning. Uitbesteden van een activiteit of in samenwerking uitvoeren van een activiteit kan weliswaar de kosten verminderen terwijl de kwaliteit en ook de kwetsbaarheid minimaal op gelijk niveau blijven, maar de transitie (ineens) kan een te zware belasting voor de organisatie betekenen. Het is goed om af te wegen of het beter is te starten met een pilot, een gefaseerde invoering te verkiezen of bij de transitie gebruik te maken van externe ondersteuning.
Aan de markt overlaten
Zelf doen
Samenwerken of uitbesteden
A. Kan de gemeente het publieke belang als opdrachtgever voldoende behartigen?
Financieel- en/of kwaliteitsvoordeel en/of reductie van kwetsbaarheid bij uitbesteden? (gedetailleerde analyse)
Risico's beheersbaar? (gedetailleerde analyse)
Uitbesteden
B. Is er een bestaand samenwerkingsverband waarbij kan worden aangesloten? Of zijn er geschikte parijen waarmee een nieuw samenwerkingsverband kan worden opgericht?
Financieel- en/of kwaliteitsvoordeel en/of reductie van kwetsbaarheid bij samenwerken? (gedetailleerde analyse)
Risico's beheersbaar? (gedetailleerde analyse)
Aansluiten bij of oprichten van een samenwerkingsverband
Objectief criterium
Objectief criterium met subjectieve elementen
Subjectief criterium
Advies